适用惩罚性赔偿应严格审慎

近年来,生态环境损害赔偿制度改革取得明显进展,但在实践运行中还存在一些问题。譬如,作为损害赔偿填平原则的突破,惩罚性赔偿的适用,在理论研究和司法实务中一直颇具争议。

惩罚性赔偿是一种激励性责任方式

生态环境损害是对生态环境公共利益的损害,具有公法领域的属性。而惩罚性赔偿也称为报复性赔偿,是指赔偿数额大于被侵权人实际损害金额的法律制度,其作为一种特殊的赔偿形式,也是一种特殊的责任承担方式。应该指出的是,惩罚性赔偿虽然属于赔偿,但“惩罚性”设置使其具有公法机制的色彩,一定程度上体现了私法的公法化。

实践中,环境污染和生态破坏责任的被侵权人在信息、财力等方面处于弱势,往往不能、不敢、不愿意通过诉讼方式主张权利。因此,立法需要以保护弱者为基本理念去进行规则设计。惩罚性赔偿便是一种激励性责任方式,激励被侵权人积极主张权利。

但是,不同于环境污染或生态破坏导致他人人身、财产等私益损害的责任,生态环境损害责任请求权主体有特殊性,他们是生态环境公共利益的代表,不是具体的被侵权人。

《民法典》规定“国家规定的机关或者法律规定的组织”是生态环境损害责任的请求权主体,其理论依据来源于环境公共信托理论。这一理论认为,水、空气等环境要素是全体国民的共有财产,国民为了管理他们的共有财产而委托国家或政府管理。国家或政府作为受托人取得名义上的所有权,同时负有为全体国民的利益而管理、保护生态环境的义务。

在环境公共信托原则下,政府有向生态环境损害者提起损害赔偿的权利和义务。作为生态环境损害责任请求权主体的政府,掌握着企业生产与排污相关的环境监管信息,其相关职能部门又具有现场检查、监督监测、查封扣押等职权、资格与能力,在诉讼中不再是弱者。同时,行使请求权既是权利也是责任和义务,因而,不需要通过“惩罚性”设计赔偿机制去激励请求权的行使。

惩罚性赔偿应限定为人身权、财产权等私益损害情形

惩罚性赔偿适用于环境私益侵权,可弥补私法机制的不足,从而强化私法机制的救济。依据《民法典》第一千二百三十二条规定,适用惩罚性赔偿包括三个条件:一是侵权人污染环境或破坏生态的行为违反法律规定;二是侵权人主观上存在故意;三是污染环境或破坏生态的行为造成了严重后果。

为正确适用惩罚性赔偿,《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》(2022年1月20日起施行)规定,被侵权人是指因环境污染、生态破坏受到损害的自然人、法人或者非法人组织,认定是否违反法律规定,应当以法律、法规为依据,可以参照规章的规定。

应该指出的是,惩罚性赔偿除了填补损失外,还有惩罚功能,可以惩罚行为人的严重违法行为以及震慑、遏制、预防类似不法行为再次发生。

而生态环境损害责任设置的目的,是对受损的生态环境公共利益的填补,不是对违法行为的惩罚,是借助私法机制的优势实现公法的目的,对因侵权行为导致的损害的修复和填补性赔偿。

2020年12月23日修正的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第十一条规定:“被告违反国家规定造成生态环境损害的,人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情,合理判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。”

学术界一些观点对“违反国家规定”持扩充解释。如,有观点认为,将“国家规定”限缩为国家的法律法规会降低行为人的注意义务,应当解释为违反国家有关环境、生态环境保护的法律、国家政策、行政法规、部门规章和地方规定,以及基于此等规定制定的具体排放标准、控制指标等。

由此,惩罚性赔偿要求的“违反法律规定”比生态环境损害责任要求的“违反国家规定”范围要窄。同时,“国家规定的机关或者法律规定的组织”也不是被侵权人。因此,生态环境损害责任与惩罚性赔偿有着不同的适用条件和请求权主体。

司法解释是国家最高司法机关在适用法律过程中针对具体应用法律问题所作的解释,应该严格依法解释,避免在法律规定之外限缩新的权利和义务。笔者认为,今后对《民法典》有关环境污染和生态破坏责任条款进行解释时 ,建议将惩罚性赔偿的适用范围明确限定在人身权、财产权等私益损害的情形,同时删除《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第十二条参照适用的规定。

作者:彭本利系玉林师范学院政法学院教授；张贻程系曲阜师范大学研究生